《成都教育參考》(五月上)

2013年06月04日來源:教育改革發展研究所

  重要信息

  財政部:教育投入占國內生産總值4%目標如期實現

  中國教育新聞網2013年05月09日 財政部發布的2012年中央財政支持教育發展情況報告指出,2012年,全國財政性教育經費支出達2.2萬億元,如期實現教育規劃綱要提出的國家財政性教育經費支出占國內生産總值比例達4%的目標。其中,中央財政教育支出3781億元,比2011年增長15.7%。

 

 

  报告称,2012年,中央和地方各级财政坚持加大投入与加强管理并重,不断完善体制机制,保基本、补短板、抓关键、促公平、强管理,合理安排使用财政教育经费,着力解决教育发展薄弱环节和关键领域问题。

  在促進義務教育均衡發展方面,2012年,中央財政安排農村義務教育經費保障機制改革資金865.4億元,全國約1.2億名學生享受免學雜費和免費教科書政策,中西部地區約1333萬名家庭經濟困難寄宿生獲得資助;安排補助資金82億元,繼續對已免除城市義務教育階段學生學雜費的地方,以及進城務工人員隨遷子女接受義務教育問題解決較好的地方給予獎勵支持;安排“特崗計劃”資金45億元,實施範圍擴大到集中連片特困地區,並安排中小學教師國家級培訓計劃資金13億元;安排180.14億元,爲農村薄弱學校配置圖書、多媒體遠程教學設備等,支持農村義務教育學生營養改善計劃等;安排全國中小學校舍安全工程建設資金20億元,安排營養膳食補助資金150.5億元。

  在支持高等教育內涵式發展方面,進一步完善中央高校預算撥款制度,提高本科生和研究生綜合定額撥款標准,細化撥款體系;擴大小規模特色中央高校預算撥款制度試點工作;啓動“支持中西部高校提升綜合實力”工作,地方高校生均撥款12000元目標基本實現,債務負擔明顯減輕;繼續支持“985工程”和優勢學科創新平台建設等重點項目;安排“211工程”三期建設獎勵資金,對28所國家驗收結果優秀的高校進行獎勵,啓動“高等學校創新能力提升計劃”。

  在健全國家資助政策體系方面,安排129.2億元,其中免學費補助資金80.7億元、國家助學金48.5億元,約534萬中職學生得到助學金,約1244萬名中職學生享受免學費政策。安排10億元設立研究生國家獎學金,每年獎勵全國高校1萬名博士生、3.5萬名碩士生,獎勵標准爲博士生每生每年3萬元、碩士生2萬元;在普通高中階段,安排國家助學金46.6億元,資助491萬名學生;在高等教育階段,安排國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金等各類資助經費162.1億元,資助561萬名學生。

  在加強職業教育基礎能力建設方面,安排83億元,繼續支持職業教育實訓基地建設計劃、職業院校教師素質提高計劃、中等職業教育改革發展示範校建設計劃、國家級高等職業院校骨幹院校建設計劃、支持高等職業學校提升專業服務能力項目等,推進職業教育辦學模式改革,增強職業教育吸引力。

 

  教育部通知確定:2013年爲“教育經費管理年”

  中國教育新聞網2013年05月08日 教育部下發通知,2013年確定爲“教育經費管理年”,並就進一步用好管好教育經費提出明確要求。通知要求,各地在安排使用教育經費時要落實“四個傾斜”,即向農村、偏遠、貧困和民族地區傾斜,向農村義務教育、職業教育和學前教育傾斜,向資助家庭經濟困難學生傾斜,向建設高素質教師隊伍傾斜;做到“五個統籌”,即經費使用要統籌近期任務和長遠目標,統籌城鄉、區域間教育協調發展,統籌各級各類教育協調發展,統籌安排日常經費和專項經費,統籌硬件建設和軟件建設。

  通知要求,各地在經費使用上要堅持勤儉辦學原則,嚴格控制校舍建設項目的造價標准,嚴禁超標准豪華建設,堅決制止搞形象工程、政績工程。嚴禁超標准配置辦公用房、用車和設備,實行固定資産最低使用年限制度。學校支出預算編制要統籌兼顧、保證重點、勤儉節約。要建立和完善各級各類學校生均撥款制度,研究制定規範學校財務管理、國有資産管理、專項資金管理等方面的文件。

 

  教育部:將防災減災實踐作爲學生課外實踐成績

  中国新闻网2013年05月10日 近日,教育部发布《关于做好2013年防灾减灾日有关工作的通知》。

  《通知》明確,充分發揮防災減災宣傳教育基地的作用和現代信息技術的優勢,通過編印科普讀物、舉辦專題講座等多種形式加強防災減災宣傳教育,提高師生災害風險的識別、防範能力。要將防災減災教育融入教育教學環節,加強學校防災減災負責人培訓,構建專題宣傳教育活動與日常宣傳教育活動相結合的長效機制。今年防災減災主題日和宣傳周期間,要重點開展“識別災害風險,掌握減災技能”的宣傳教育活動。每學年內至少組織學生參加一次“體驗式、參與式”防災減災實踐,並作爲學生課外實踐的成績予以記載。

  《通知》要求,地方各級教育行政部門和各級各類學校要充分認識防災減災演練的重要性,制定切實可行的演練計劃和保障措施,納入學校日常工作計劃,根據當地易發自然災害,有針對性地組織師生進行演練,強化緊急疏散、災害救助、逃生自救及生存訓練等專題演練,並對演練效果及時開展評估。在今年防災宣傳日、宣傳周期間,要以學校爲單位,至少集中組織一次應急演練。

  《通知》還要求,落實各地教育行政部門主要負責人是本地區教育系統防災減災第一責任人和各級各類學校黨政主要負責同志是學校防災減災工作第一責任人的責任制。進一步完善災害發生後的緊急救災制度,細化職責。進一步加強學校基礎設施建設安全檢查,經常性地進行校舍安全排查工作。新建項目應堅持安全選址。今年防災減災主題日和宣傳周期間,要重點對校內建築及附屬設施易損部位,特別是走廊、圍牆、公共廁所、天花板等進行專門的檢查,發現問題後要及時加以維修和加固。

 

  權威發布

  2012年成都新型城鎮化率達60.2%

  四川日报2013年05月08日 2012年是成都统筹城乡发展综合配套改革试验区建设的第6年。在对成都19个区(市)县和高新区的总计315个乡镇(街办)、475个居委会、2354个涉农社区等符合条件的数据进行分析测算后,成都市统计局5月7日发布《成都市2012年新型城镇化综合评价监测报告》。报告显示,成都2012年的新型城镇化率达到60.2%,较上年提高1.4个百分点。

  目前衡量城市城鎮化水平常用的是“人口城鎮化率”指標,而成都的“新型城鎮化率”是在綜合專家、學者意見的基礎上,結合自身情況制定,涵蓋包括經濟水平、人口質量、基礎設施、公共服務和生活質量五大領域在內的22個指標。

  統計顯示,成都市去年的常住人口總數爲1417.78萬人。其中,475個純城鎮居委會和行政村內大中專院校常住人口共計563.53萬人;2354個涉農社區以及農村新型社區經綜合測評後,有2109個達到新型城鎮化標准,人口數爲290.46萬人,“兩者相加,得出了2012年成都全市達到城鎮居民生産和生活方式標准的常住人口共爲853.99萬人,因此,成都市新型城鎮化率爲60.2%。”

  市中心城區所在的一圈層新型城鎮化率達到96.7%,二圈層爲49.8%,三圈層爲34.3%。青羊區的新型城鎮化率最高,達98.1%。34個優先發展重點鎮和重點鎮新型城鎮化率爲37.3%,高于一般鄉鎮29.9%的平均水平。

  評測顯示,五大領域得分由高到低的順序依次爲經濟城鎮化、人口城鎮化、生活質量城鎮化、基礎設施城鎮化和公共服務城鎮化。

 

  報告顯示:我國農村學生營養健康狀況喜中有憂

  中国教育报2013年05月14日 5月20日是第24个中国学生营养日,中国学生营养与健康促进会、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所日前联合发布了《中国儿童少年营养与健康报告2013——加强学校食堂建设 打破营养改善瓶颈》蓝皮书。蓝皮书显示,我国农村学生营养状况喜中有忧,营养不良依旧困扰农村学生。

  全國學生體質健康測試結果顯示,隨著2011年我國農村義務教育學生營養改善計劃的實施,農村學生尤其是貧困地區學生的健康水平得到提高,但城鄉差別仍較爲顯著,農村學生生長發育水平偏低,隱性饑餓普遍存在,存在“吃不飽、吃不好”的問題,約1/10中西部農村學生每天僅吃一頓或兩頓飯,很多貧困農村學生只能吃米飯、饅頭和鹹菜,約1/10左右的農村學生每天基本沒有新鮮蔬菜吃,超過1/3的農村住宿生在學校每周吃不到一次肉或者雞蛋。

  中國疾病預防控制中心營養與食品安全所副所長馬冠生建議,應通過多種形式和途徑,及時、客觀地進行宣傳報道,推廣農村學校食堂建設的經驗,把農村學校食堂建設成爲“陽光工程”;在提供價廉物美食物的同時,積極開展“食育”,培養學生們熱愛勞動、熱愛食物的行爲習慣。

 

  報告:農村留守學齡兒童義務教育總體狀況良好

  新華網2013年05月10日 全國婦聯近日發布《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》。報告指出,我國農村留守學齡兒童義務教育總體狀況良好,部分中西部省份留守兒童未按規定接受義務教育的情況需引起重視。

  爲及時准確了解農村留守兒童、城鄉流動兒童成長發展狀況,掌握他們面臨的突出問題及迫切需求,爲有效解決留守流動兒童問題提供科學依據,2012年全國婦聯兒童工作部、中國人民大學人口與發展研究中心共同組成課題組,國家統計局提供數據支持,開展了全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究。報告的研究目標是全面准確把握農村留守兒童、城鄉流動兒童的數量、地域分布等基本狀況;分析農村留守兒童、城鄉流動兒童目前存在的突出問題,認識他們的分層特征和需求差異;針對問題提出對策建議,爲有效解決留守流動兒童問題,制定落實和發展完善相關政策服務。

  調查顯示,6-11歲和12-14歲的農村留守兒童在校比例分別爲96.49%和96.07%,表明他們絕大部分正在學校接受義務教育,農村留守學齡兒童義務教育總體狀況良好,但部分中西部地區的農村留守兒童受教育狀況相對較差。據介紹,根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數據推算,全國有農村留守兒童6102.55萬。

  报告指出,全国流动儿童规模达到3581万,数量大幅度增长。根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算,0-17岁城乡流动儿童规模为3581万,在2005年基础上增加了41.37%,且有增长的趋势。在这些流动儿童中户口性质为农业户口的流动儿童占80.35%,据此全国有农村流动儿童达2877万。  调查显示,各年龄段城乡流动儿童的规模都在快速增加,大龄流动儿童增速最快。报告指出,流动儿童在各年龄组分布比较均匀。学龄前流动儿童(0-5周岁)规模达到981万,占流动儿童总数的27.40%,与2005年相比,增幅达38.59%。小学(6-11周岁)和初中阶段(12-14周岁)学龄儿童在流动儿童中所占比例分别为27.89%和13.21%,规模分别为999万和473万,与2005年相比,义务教育阶段流动儿童共增加347万,增幅为30.83%。 此外,大龄流动儿童(15-17周岁)占流动儿童比例为31.51%,规模达1128万,比2005年增加429万,增幅为61.43%。可以看出,与2005年相比,各年龄段的流动儿童规模都在快速增加,以大龄流动儿童增加的速度最快,学龄前流动儿童增加速度较快,义务教育阶段学龄儿童增幅相对较小。

 

  各地動態

  北京衛生局發布全國首部《中小學生健康指引》

  先鋒教育網2013年05月05日 05月03日,北京市衛生局發布了全國首部學生健康指引——《北京市中小學生健康指引》。

  此手冊是北京市衛生局組織公共衛生、臨床保健、心理衛生、教育、體育等多領域的專家編制,旨在引導學生養成健康的行爲和生活方式,有效提高學生健康水平。

  此手册根据中小学生生理心理发育特点、社会行为特征、健康保健和疾病控制的目标任务不同,分为小学生健康指引25条和中学生健康指引25条。其中,小学生健康指引包括“养成卫生习惯拥有健康行为”、“保护视力 关注眼健康”、“合理营养 平衡膳食”、“关注口腔健康 绽放美丽笑容”、“加强自我防护 预防意外伤害”五部分内容;中学生健康指引包括“知己健康做好自我管理”、“保护视力 预防近视”、“合理营养 平衡膳食”、“保持心理健康 提高社会适应能力”、“关爱自己 重视青春期卫生保健”、“加强自我防护 预防意外伤害”六部分内容。《北京市中小学生健康指引》附录了健康评价标准,便于学生和家长参照。

 

  廈門將投入專項資金支持緊缺高職教育專業發展

  中国教育报2013年05月13日 近日,厦门市开展市高等职业教育重点专业评选工作,对确认的市级重点专业给予一定的经费补助,同时对其开展的校企合作、订单培养、师资培训、教学改革等工作给予重点支持。

  此次評選的市級重點專業,要求與廈門重點發展的支柱産業、新興産業和現代服務業緊密對接,培養的人才爲省、市經濟社會發展所急需。評選還要求專業具有較好的産教融合、工學研結合前景、校企合作基礎、教學條件、師資隊伍和教學質量。

  近年來,廈門實施重點專業建設項目。對高職院校重點專業給予專項資金支持。以三年爲周期,每期評選10個重點專業,支持各高職院校建設高職重點專業,以點帶面,提升高職專業建設整體水平,促進與廈門産業發展相適應的高職專業學科體系的建設,提升服務産業發展能力。

 

  山東濰坊請第三方辦教育聽證會讓新政更接地氣

  中国教育新闻网2013年05月10日  “凡是出台与学生、教师、家长切身利益相关的政策,都经过第三方组织的听证会,讨论后才能施行”。今年年初,山东省潍坊市教育局出台的这项硬性规定,改变了过去地方政策由“科室起草文件、领导集体研究签发”的传统。校长、教师们说,这样出台的政策才更接地气。

  如何讓教育行政部門的決策符合人民群衆的根本利益、符合學校、教師、學生和家長的需求,一直是教育管理的難題。

  怎樣才能聽到老百姓真實的聲音?濰坊市通過購買服務的方式,請第三方民間機構——濰坊創新教育政策研究院獨立承辦聽證會。“非官方機構組織的聽證會才能讓代表們放下包袱、暢所欲言。我們還嘗試通過利益相關者分析、群體意見搜集、自由辯論等方式提高聽證會的效率。”濰坊創新教育政策研究院負責人王清林說。

  在實施聽證會的過程中,濰坊市逐漸探索出一套方法:每次舉行聽證會前,由第三方根據會議主題提出參會代表的條件。各區縣相關單位根據公開條件,集中推薦代表。代表入選後,搜集大家的意見並形成方案,最後將本群體的意見帶到聽證會上做陳述和辯論。整個過程,市教育局回避,完全由第三方組織。

  一段時間下來,大家發現,聽證會使濰坊教育新政更接地氣、更有人情味。“起初,我也擔心聽證會成爲一種作秀。現在看來,會上大家提出的要建立和完善教師申訴仲裁機制、維護教師的合法權益等合理性建議,最後都體現在新政裏。教育行政部門問計于民的態度建立起了百姓與官員的對話通道。通過聽證會,利益相關方直接交鋒,大家也更能理解政策出台的不易。”社會人士代表、山東省政協委員趙振玺說。

  聽證會的效果到底如何?今年初,濰坊市教育局開展評先樹優評比,各部門報上來的評比項目達54項之多,其中有不少項目是部門爲了自己利益增加的。過多的評比勞民傷財,但礙于情面,哪個部門的項目都難以取消。如何解決這個難題?市教育局將它交給了聽證會。經過代表們的討論,表彰項目大幅瘦身,最後只剩下10項。

  “教育行政部門也嘗到了聽證會的甜頭。現在,每當有新政出台,各科室都會主動聯系第三方,要求召開聽證會。許多讓行政人員頭痛的事,在大家的出謀劃策下,自然找到了答案。”濰坊市教育局局長張國華說。

 

  l 相关链接

  山東省濰坊市教育局局長張國華:“協商式民主”的新嘗試

  作爲民主管理的聽證制度如今已經在物價和司法等領域廣泛實施,並且成爲確保人民群衆根本利益保障的有效途徑。但是,在社會公共事業管理領域,對事關群衆切身利益的重大政策出台,類似于聽證會的協商式管理模式,還是比較鮮見的。

  爲了克服出台的政策不接地氣的難題,我們探索嘗試用聽證會的制度安排,讓校長、教師等利益相關者直接參與到規章制度的制定中來,對教育政策把關定位,讓民意在最大化的民主中得到及時體現,確保政策制度的制定真正符合人民群衆的根本利益。這種聽證制度改寫了過去“部門說了算的曆史”,把拍腦袋命令式的管理變成讓利益相關者直接參與的協商管理方式,不僅推動了部門工作作風的轉變,更實實在在地提升了行政決策水平和效益。

 

  成都14名中職生獲英認證的汽車維修職業資格證

  中国教育新闻网2013年05月04日  “祝贺你!获得了英国汽车工业学会颁发的汽车维修职业资格证!”日前,当成都市工業職業技術學校14名学生从英国诺丁汉中央学院校长手中接过印有他们名字的证书时,现场响起了热烈的掌声。当天,成都市工業職業技術學校与英国诺丁汉中央学院举行仪式,签订教育国际化合作项目。英国诺丁汉中央学院将促进成功取得QCF职业资格证书的学生到知名汽车厂家顶岗实习和工作;成都市工职校将引进英国先进课程体系,培养学生取得英国职业资格证书,并保障获得优质就业机会。

  據悉,QCF是由英國汽車工業學會(IMI)制定並頒發、英國最具權威性及影響力的職業資格證書。成都工職校2002年與IMI合作,選派專業教師赴英培訓,並于2008年成爲IMI在中國的首家認證中心。2012年3月,全國首家IMI汽車維修職業資格培訓班落戶該校,培訓班全套引進英國培訓教材,並嚴格按照英國培養體系和課程體系完成教學和評價。首屆共有14名學生通過英方認證,取得了全歐範圍通用的QCF證書。

 

  河北撤並農村校須省政府審批

  中国教育报2013年05月13日 从今年起,河北省各地农村义务教育阶段中小学撤并必须经过省政府审批。同时,近年来省内一些地区大力推进的“小学进镇,初中进城”的做法也被叫停。

  近一個時期以來,隨著農村義務教育階段適齡學生逐年減少,部分學生隨父母進城讀書,河北省一些農村中小學因生源匮乏,采取了撤銷部分農村教學點、合並小規模學校等做法,推行“小學進鎮,初中進城”。但農村中小學撤點並校帶來了農村學生家校距離遠、低齡學生上學難等一系列現實問題。爲此,河北省教育廳明確要求各地農村義務教育學校布局專項規劃在經省政府批准之前,暫停農村義務教育學校撤並。凡是計劃撤並學校(教學點)的,要嚴格按規範程序報省政府審批備案。

  河北省要求,今後各地應以保障學生就近入學爲出發點,根據縣域人口、學齡兒童數量、自然條件等因素,科學確定農村中小學布局。原則上,每個鄉鎮都應設置初中,人口相對集中的村都設置村小學或教學點,人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方保留或設置教學點。河北省教育廳有關負責人表示,今後要堅決糾正通過減少投入和減少教師配備等方式使學校自然消亡,以防止教育資源過度向縣鎮學校傾斜。

 

  海外傳真

  全球教育運動聯盟舉辦2013全球行動周活動

  全球教育運動聯盟于4月21日至27日在世界範圍內開展一年一度的全球行動周活動,以提高人們對于全民教育重要性的認識。今年全球行動周的口號是“每一個孩子都需要一名教師”,主要聚焦于全民教育過程中教師的重要角色。

  聯合國教科文組織積極支持該活動的進行,一方面在其紐約總部和各地辦事處積極組織活動,收集、分享相關政策與實踐;另一方面,聯合國教科文組織還動員各國教育部長和所有的全民教育合作夥伴參與到此次活動中。

  一所學校沒有教師,那它就僅僅是一座建築。目前全世界範圍內仍有680萬左右的教師缺口。在一些國家,因爲教師不足,導致很多學校的班級規模都在50人以上。

  培訓教師以彌補這一缺口是普及初等教育的主要途徑。聯合國教科文組織致力于實行教師培訓的國家標准,提高教師的專業化地位,以確保所有學生都能獲得優質的教育。(聯合國教科文組織網站)

 

  日本全國學力測試關注義務教育質量區域差距

  日本文部科學省于4月24日正式開始實施本年度的全國學力測試,以小學六年級及初中三年級學生爲對象,旨在了解中小學生的學力水平及學習狀況。

  參加此次學力測試的學校數量,由2012年度的2.6萬所增加至近3.1萬所。其中,日本30505所公立學校全部參加此次測試,改變了以文部省抽樣爲主、各校自願報名參加爲輔的模式。

  除公立校外,另有457所私立中小學報名參加,約占日本全國私立中小學總數的48%。另外,考試科目由往年的國語、數學、理科三項減少爲國語、數學兩項。測試費用則由原有的樣本學校國庫負擔、自願參加學校由所在地政府或校方支付的方式改爲一律由國庫負擔。(日本《讀賣新聞》)

 

  九成法国人支持道德教育重回课堂 每周至少1小时

  法國國民教育部部長樊尚·佩永公開表示,希望不論小學生還是高中生,每周均能接受至少1小時的世俗道德教育。這項計劃預計從2015年起施行。

  樊尚·佩永表示,世俗道德是對價值、原則和社會規範的反思,提倡寬容、合作、團結的價值觀,這與法國“自由、平等、博愛”的思想相一致。法國教育部預計于2015年秋季把這門課程引入學生課堂。此外,法國教育部已邀請曆史學家阿蘭·波爾古尼、國家顧問雷米·施瓦茲和大學教授洛倫斯·羅埃菲爾共同負責決定世俗道德教育課的具體內容,並對起草內容進行評估。

  樊尚·佩永還強調,世俗道德教育告訴學生如何正確看待宗教;世俗道德也不是國家道德,它反對獨斷主義,提倡個人意識和判斷的自由。同時世俗道德教育課並不是一門正統的課程,學校不需要安排專門的道德教育課老師,所有的教師在經過培訓後都可以講授這門課程。

  根据法国民调机构IFOP进行的问卷调查结果显示,91%的法国人对这一倡议表示支持,其中48%的人“非常赞同”。(张梦琦 编译) 据法国《世界报》近日报道

 

  新加坡將對兒童早期發展機構的管理進行監督

  中国教育新闻网2013年05月03日  新加坡儿童早期发展机构近日正式成立。该机构的建立,使新加坡政府进行幼儿保育与教育的途径变得完整与统一。儿童早期发展机构是新加坡政府提升幼儿教育项目质量的重要组成部分。

  兒童早期發展機構將會對幼兒園以及爲六歲以下兒童准備的保育項目的管理與發展進行監督。兒童早期發展機構是一個自治機構,它接受新加坡教育部以及社會與家庭發展部的聯合監管,行政管理權屬于社會與家庭發展部。從兒童早期發展機構的主管部門可以看出,該機構的職能是致力于全面發展兒童,培養兒童積極的學習觀,幫助學齡前兒童向正式教育過渡以及支持新加坡的廣大家庭進行兒童早期教育。

  新加坡兒童早期發展機構將對教育部現有的學齡前教育分支,以及社會與家庭發展部的兒童保育分部進行整合,這樣將使幼兒教育相關部門工作開展得更加有效率。兒童早期發展機構的職責範圍將覆蓋以下內容:1.對幼兒教育質量進行監督;2.保證有充足數量的高質量幼兒教育者;3.對學前教育學校即幼兒園的基礎設施以及人力資源進行總體規劃;4.保證所有家庭特別是低收入與中等收入家庭孩子能夠接受學齡前教育;5.開展公共大衆教育,提升家長幼兒教育意識以幫助他們的幼兒更好發展。

 

  研究與評論

  地方政府推動普通高中多樣化發展的制度供給邏輯

  摘 要:在国家“推动普通高中多样化发展”的政策框架下,地方政府应通过“本地化”的制度供给,对普通高中教育改革进行引导。由地方政府供给的制度可分为促进相关主体合作、赋予微观主体改革权力、为相关主体提供激励等类型。推动普通高中多样化发展的制度供给目前存在着价值冲突、职责有限性、改革项目“局部试点”属性等约束条件。在具体行动中,地方政府应注重提高制度供给的“适应效率”,重视解构现存的不符合多样化发展目标的制度,增强制度供给的协调性。

 

  關鍵詞:普通高中;多樣化發展;地方政府;制度供給

  《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)對高中階段教育發展目標做了新的定位,“推動普通高中多樣化發展”首次被納入國家級教育政策體系。在這一目標框架下,縣級以上地方政府需要通過“本地化”的制度供給,即供給適合當地實際、體現自身管理價值訴求的制度,對普通高中教育改革進行規範和引導。在普通高中教育改革發展活動中,與其他要素相比,制度屬于稀缺資源。無論是貫徹國家“推動普通高中多樣化發展”的政策目標,還是實現自身的教育治理訴求,都要求地方政府用好“制度”這一稀缺資源。

 

  一、推動普通高中多樣化發展制度的概念和類型

  推動普通高中多樣化發展的制度,是在普通高中教育運行系統中逐步建立和形成的,受多樣化發展的核心價值指導,用于協調辦學體制、培養模式涉及的各種內部、外部關系的規範、規則和價值觀念的總和。形態上既包括政府發布的政策文件,也包括向有關組織授予改革權力的規範;屬性上既包括成文的正式規範,也包括表現爲價值、觀念、態度的非正式規範。由于服務于人的發展是任何教育制度的本質功能,普通高中多樣化發展的制度的根本價值可以還原爲促進學生的全面發展、充分發展和個性化發展,核心在于保障學生個體基于身心發展差異而在教育活動中表現出來的各種選擇權。從教育實踐過程看,這些選擇權最終將體現爲受教育者選擇學校、選擇課程、選擇教師、選擇學習時間等的權利,這些權利的享有並非完全依靠學校內部制度實現,還需要外部組織尤其是地方政府供給相應的制度來予以保障。

  寬泛意義上的制度可以由政府、團體或個人供給,但政府總是居于主導地位,因爲政府“能夠爲個人和團體的制度創新提供外在制度環境的支持或約束”。針對普通高中多樣化發展,地方政府主要提供正式制度及其實際機制,不同層級政府供給的制度屬性又有所區別。需要指出的是,地方政府針對普通高中多樣化發展供給的制度有特定屬性:一方面,相對于基礎性管理制度而言,其功能定位更多地體現引導,規制不是其主要功能。在由“規制性”和“引導性”爲兩個端點構成的普通高中教育制度體系中,體現多樣化發展要求的制度偏向于“引導性”的一端。另一方面,相對于學校自主辦學過程中創立的在學校內部實施的管理制度,地方政府供給的主要是關于普通高中辦學形式、培養模式、外部管理等方面的基本框架,通常以學校或相關機構爲制度實施單元。這些制度如何影響教育活動並轉化爲學生發展效果,則需要借助于學校結合實際供給的具體制度。總體上,地方政府供給的制度可以歸納爲以下幾種類型:

  1.促進各方主體合作的制度。制度可以被視爲“人們在社會分工與協作過程中經過多次博弈而達成的一系列契約的總和”,它通過減少信息成本和阻礙合作的因素,爲人們在推動普通高中多樣化發展過程中進行有目的的合作創造條件。普通高中教育改革實施的主體既包括將改革計劃付諸實施的組織和個人(借鑒關于制度變遷主體的研究傳統,本文將這類組織和個人稱作“微觀主體”),也包括普通高中學校以外爲改革提供支持的地方政府及其他機構。地方政府的制度供給要爲改革過程中政府與學校、學校與其他教育機構、學校與有關社會機構之間的合作創造條件,使不同主體之間的合作目的更加明確,合作行爲更加規範。譬如當前普通高中課程改革中學生跨校選課以及普職融通的改革構想難以落實等問題,便是單個學校制度供給無法作爲的。只有地方政府建立或倡導建立覆蓋不同類型、不同階段學校、開放靈活的管理制度,才能實現課程資源在學校之間的共享,甚至學生在不同類型學校之間的自由流動。這就需要地方政府爲普通高中學校與外部機構合作提供相應規範與制度,如利用教育系統資源時與初中、高校、職業學校合作的規範,利用社會資源時與科研機構、企業合作的規範。

  2.賦予微觀主體改革權力的制度。地方政府對普通高中多樣化發展改革項目的部署,也屬于廣義上制度供給的範疇,可以視爲正式制度供給的基礎工作。在改革初期,地方政府會以不同微觀主體的“共同代理人”身份承擔某些框架性制度供給的任務,而更爲具體的制度供給任務則以改革項目的形式賦予部分普通高中學校等微觀主體。如目前各地普遍將推動普通高中多樣化發展列爲教育改革試點項目,賦予下一級政府和高中學校自主開展改革實驗的權利。在改革中後期,地方政府則應將主要任務放在吸納微觀主體制度實踐成果上,並逐級向上傳遞。地方政府是連接中央治國者的制度供給意願和微觀主體制度需求的重要中介,能夠通過符合本地實際的制度供給使國家治理要求與社會需求連接起來。因此在改革項目實施中,地方政府需要在試點基礎上主動吸納項目試點學校的制度實踐成果,使其獲得合法性。而地方政府逐級向上並最終向中央政府傳遞微觀主體的制度需求,則可以達到推動更高層次制度供給的效果。事實上,這正是中央改革決策層推動各類教育綜合改革時設定的預期收益之一。

  3.爲各方主體提供激勵的制度。在教育綜合改革理念下,推動普通高中多樣化發展已經成爲教育管理部門和相關教育機構及成員共同參與的改革活動。作爲普通高中多樣化發展改革微觀主體的某一所學校或教育機構,由其發起供給的制度適用範圍有特定限制,難以適用于其他同類機構因此激勵效果有限,類似的缺陷需要地方政府的制度供給來補償。因此,針對參與普通高中多樣化發展的各方主體,需要地方政府建立一種持續的、正式的激勵機制,提高微觀主體從事多樣化改革的積極性。根據激勵對象特點可以區分爲兩種類型:一類是針對無意從事該行爲的主體,通過轉變預期、激發其動力,引導他們投入改革活動中;另一類是對已經參與改革活動的主體,使其參與改革的行爲更加持續穩定,對改革持有更加積極的預期。可以列舉爲促進特長教師培養、評選的規範,指導學校分類發展的措施,對特色學校認定和激勵的規範,鼓勵各類社會機構支持普通高中多樣化發展的規範和措施等。

 

  二、普通高中多樣化發展制度供給的約束條件

  根據國家普通高中教育目標的變化,地方政府需要通過對現存制度的完善和創新以及供給新的制度,爲普通高中教育改革建立更加積極的預期。運用新制度經濟學的話語表述,普通高中多樣化發展的制度供給可以降低改革活動中個體之間、組織之間的交易成本,使普通高中教育呈現出多樣化發展的狀態,增加教育總收益。其中地方政府的制度供給可以通過連接國家政策意志和教育機構的制度需求,促進普通高中教育制度整體轉型。2010年以來,在《綱要》和國家教育體制改革項目部署推動下,各級政府和教育行政部門推動普通高中多樣化發展的意願明顯增強,地方性的改革項目和制度供給不斷增加。但是這些行動仍不能掩蓋現存制度低效和符合多樣化發展價值的制度供給不足的事實。現存制度低效主要表現爲,選擇的單一性與需求的多元性的矛盾,制度的約束性和行爲的多樣性的矛盾,以及某些超越職責範圍供給的制度對學校自主辦學的限制。符合多樣化發展價值的制度供給不足主要表現在,關鍵環節制度供給數量不足、地方政府的制度供給意願和能力不足。當前地方政府針對推動普通高中多樣化發展的制度供給存在著價值沖突、改革項目局部試點屬性、職責有限性等約束條件:

  1.價值沖突的約束。將“推動普通高中多樣化發展”與“全面提高普通高中學生綜合素質”、“加快普及高中階段教育”作爲組合目標,是普通高中教育的獨特功能定位決定的。因此推動普通高中多樣化發展,首先是普通高中教育新的價值導向建立的過程。地方政府需要通過有效的制度供給使國家意志和社會需求轉化爲教育活動中個體的觀念和行動。制度供給不僅涉及利益的調整,而且必然涉及人們的權利和價值、文化觀念的調整,因此,普通高中多樣化發展的制度供給既要避免現存制度對教育活動效率的影響,又要通過協調“多樣化發展”所倡導的“多元”、“選擇”、“自主”等核心價值與現有高中教育發展中已經固化的“劃一”、“規定”、“被動”等不合理價值之間的沖突;爲普通高中教育改革發展建立全面科學的價值導向。如何突破制度先天具有的規制功能對“多樣化發展”價值的約束,實現規制功能和引導功能的協調,是地方政府制度供給在價值層面應該解決的問題。

  2.改革項目“局部試點”屬性的約束。針對教育發展轉型期普遍存在的制度資源稀缺問題,《綱要》頒布以來,國家已經用行動對自身制度供給的指導思想作了“诠釋”。2010年,國家教育體制改革領導小組辦公室提出了向地方政府下放改革權力的思路,除重大標准、重要制度的改革,以及複雜、敏感、系統性強的改革,由國家層面進行統籌謀劃、整體設計、組織實施外,對一些重點領域和關鍵環節的改革,由省級人民政府和中央有關部門在國家指導下開展試點。這些改革的共同特點是與制度、政策密切相關,對地方政府制度供給有較強的依賴性。然而,由于這些改革項目的“局部試點”屬性而使地方政府制度供給處于“兩難”境地:一方面需要改革主題涉及的相關制度的及時供給,另一方面又因處于局部試點階段,尚不能進行全局性的、完善的制度供給。因此,如何在局部改革試點取得預期收益時,通過制度設計使其約束和引導對象逐步擴大,考驗著地方政府把握制度供給時機的能力。

  3.政府管理職責有限性的約束。作爲普通高中管理制度體系的一部分,不能孤立地看待地方政府針對普通高中多樣化發展的制度供給行爲,而應將其作爲政府教育管理職責的一個構成要素。《綱要》第45條對地方政府教育管理的職責做了新的闡釋,即“負責落實國家方針政策,開展改革試驗,根據職責分工負責區域內教育改革、發展和穩定”。但是普通高中多樣化發展的制度供給問題需要在職責合法履行前提下探討,即受到政府教育管理職責有限性的約束。地方政府的制度供給應與自身職責匹配,符合教育管理職能轉變要求,並恪守“政府宏觀管理、學校自主辦學”的邊界。超越自身職責邊界的制度供給,將會導致微觀主體無意從事改革創新的尴尬境地,這與多樣化發展目標是背道而馳的。

 

  三、地方政府推動普通高中多樣化發展制度供給的原理分析

  地方政府推動普通高中多樣化發展的制度供給也是改革政府自身對高中教育的管理方式、確立新的價值導向的過程。1993年的《中國教育改革和發展綱要》中已經提出,“除大政方針和宏觀規劃由中央決定外,具體政策、制度、計劃的制定和實施,以及對學校的領導、管理和檢查,責任和權力都交給地方”,爲地方政府自主供給制度提供了依據。但與經濟、社會領域相比,地方政府在教育領域制度供給中的地位並不突出。以往不論規制性制度的確立,還是改革項目的組織實施,均呈現了中央政府主導的制度供給策略,地方政府只是在中央授權下進行制度供給,層級相對較低的政府以及學校在制度供給中居于完全被動地位。可以說,由于制度設計過程中這些利益相關者的“缺席”狀態,導致制度需求無法得以合法、充分的表達,是造成現存制度低效或失靈的根源。按照地方政府的地位和角色,地方政府制度供給行爲可以分爲中央政府授權的制度供給行爲,地方政府自主的制度供給行爲以及地方政府與微觀主體合作博弈的制度供給行爲。《綱要》頒布以來,中央政府改變了以往供給具體政策、授予某些權力的趨勢,而是主要以規劃制定、項目部署的形式進行宏觀指導。中央政府正在故意“迫使”地方政府從以往中央授權的制度供給向自主的制度供給和與微觀主體合作博弈的制度供給發展。因此,需要針對後兩種制度供給類型分析其運行的基本原理。

  1.地方政府自主的制度供給的基本原理

  由于國家對于教育改革的“放權”和地方政府在已有改革中形成的制度需求推動,自主的制度供給正在成爲地方政府制度供給的主要類型。這類供給活動是地方政府在自己固有職權範圍內主動進行的,地方政府既是制度供給的發起人,也充當著新制度的制定者、組織者和實施者等角色。分析這種類型的制度供給原理需要關注以下兩個方面因素:

  一是制度涉及的各方主體能否形成一致的偏好。新制度經濟學認爲,偏好的變化是制度變遷的根源,制度相關主體偏好是否一致是影響制度供給有效性的內在因素。“普通高中教育多樣化發展”目前可以視爲新階段國家對普通高中發展建立的一種新偏好,由于缺乏配套制度的支持,主要停留于政策文本表述。然而現實中各級政府及其教育行政部門、教育機構、教育者並不完全具有相同的偏好,各自偏好的變化趨勢及其相互力量對比,是影響制度有效供給的因素。由于以往高中教育改革推進艱難、見效慢,目前不少普通高中學校的多樣化改革意願正在衰減,表現在作爲其代理人的校長對改革目標的猶豫甚至懷疑,多樣化發展改革難以列入學校發展議程。究其原因,由于受到培養成效以升學率爲單一維度評價機制的約束,體現多樣化發展價值的評價體系缺失,極大地制約著微觀主體的改革意願和行動的持續。突破這種“膠著”狀態,地方政府要在自身職責限度內,增設相應的評價項目和手段,使對相關探索行爲的激勵顯性化,擴大相關主體改革行爲的可預期收益。當務之急是,地方政府要改變按照高考升學率給學校分等排隊的做法,建立更爲全面科學的普通高中辦學水平評價制度,通過客觀的、體現多樣化發展價值的評價機制引導各方主體的偏好。

  二是采取何種行動策略供給制度。由于多樣化發展價值的特殊性,地方政府的作用主要體現在引導性制度供給和改革外部環境的建立,而不應凡事由政府和教育行政部門直接推動。從新制度經濟學視角看,有效的制度就是交易成本低的制度。普通高中多樣化發展的制度供給涉及的“交易成本”,主要包括信息獲取的成本,協商和決策改革計劃的成本,以及制定、實施、監督政策的成本。在單純由政府主導的制度供給中,“或者處于政績的原因,或者出于改革實施者知識、信息的不足”,都容易導致無效的制度供給。地方政府應選擇適宜的策略保證制度的有效供給。總體上看,目前地方政府制度供給實踐中普遍缺乏相應的程序設計,存在著逐級向下布置任務的傾向,對項目完成後如何吸納微觀主體的制度實踐成果也未預留空間。地方政府在項目實施、制度供給中的直接推動、“越俎代庖”傾向,有悖于普通高中多樣化發展的價值定位,不利于普通高中學校等微觀主體積極性發揮,需要政府部門認真反思。

  2.地方政府與微觀主體合作博弈的制度供給的基本原理

  隨著微觀主體改革權力的增加和制度需求的形成,前述類型的制度供給將逐步向在地方政府與微觀主體合作博弈的制度供給發展,最終成爲普通高中多樣化發展制度供給的主導類型。在這類供給活動中,由于雙方存在共同訴求,地方政府會形成鼓勵微觀主體的制度供給活動的態度,利用自身的組織優勢幫助微觀主體實現制度供給,甚至也可能充當微觀主體制度供給的保護者,使微觀主體制度供給與地方政府制度供給形成合力。對這種類型的制度供給原理分析需要關注以下兩個方面的因素:

  首先,能否引導微觀主體形成制度創新意願。多樣化發展是對普通高中發展方式、狀態的描述,在逼近這一目標過程中政府和學校分別作爲舉辦者和辦學者承擔著各自職責。學校是普通高中多樣化發展的行動主體,政府對于普通高中教育的價值和目標定位都會體現在學校管理過程中。普通高中在創新教育過程、培育辦學特色過程中産生的制度需求是普通高中多樣化發展制度的內生點,從根源上影響所供給制度的適應性。新制度經濟學認爲,由單一個體供給制度面臨的主要問題是外部效果和“搭便車”問題,由于微觀主體缺乏和中央談判以反映制度需求的有效渠道,“結果是廣泛的搭便車心理使微觀主體難以將強烈的制度需求轉化爲制度創新的集體行動”。此時,政府及時供給正式制度可以避免“搭便車”現象發生,克服學校與政府信息不對稱現象發生,有效地保護微觀主體的改革積極性。

  其次,能否形成主動吸納、傳遞微觀主體制度實踐成果的機制。對于微觀主體制度供給經驗和成果的主動吸納,是地方政府對普通高中多樣化發展制度供給的有限性決定的。始于某一組織的制度供給與國家實施制度供給是相互聯系、相互作用的。由于地方政府直接接觸當地的個人和團體,了解來自個人和團體自發産生的創新意圖,制度供給過程中對微觀主體制度供給行爲的鼓勵,可以“使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前,具有局部範圍內的合法性,避免新制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃裏”。地方政府的制度供給不應脫離普通高中學校等微觀主體的制度實踐成果,而應針對其制度設計和大範圍執行中的問題予以調試、修正。地方政府對微觀主體制度實踐成果的吸納,有助于克服政府機構的有限理性、利益沖突和知識局限等問題的困擾。這樣,在實現制度預期的同時也能夠彌補學校等單一主體制度供給的不足,從而提高制度供給的整體效率。

 

  四、地方政府推動普通高中多樣化發展制度供給的行動策略

  地方政府的制度供給是在長期複雜的博弈過程中經過不斷調試完成的,推動普通高中多樣化發展的制度供給行動需要把握。

  1.提高制度供給的“適應效率”

  “多樣化發展”包含著滿足個別化需求、尊重多元價值等要素,因此需要重視對個體差異的尊重和自主選擇的鼓勵,要求制度供給體現情境性並具有較強的“適應效率”。在制度供給方式上需要關注情境的多樣性與個別性,難以通過模仿、複制和經驗推廣實現制度供給,因此與傳統的“局部試點——面上推廣”的改革遵循著不同的運行邏輯。正如本研究實地調研中某受訪對象指出的,“普通高中多樣化發展的關鍵是確立學校和教師的主體地位,激發他們的主觀能動性。如果校長成了執行任務的軍官,必然會導致大一統,辦學就很難有個性和分別”,這或許間接地表達了許多普通高中校長等微觀主體對現有制度供給的無奈。教育改革中制度供給的“適應效率”不同于配置效率,它不僅涉及那些決定長期演變的途徑,還涉及一個社會獲得知識和學習的願望,進行各種創造活動的願望,以及解決長期問題的願望。通過制度的有目的的替代,可以使地方政府對普通高中多樣化發展的制度供給更具有適應效率,學校等微觀主體具有更強的創新願望和能力。提高制度供給的“適應效率”,要求地方政府建立積極的改革預期,尊重不同學校發展基礎和首創精神,同時通過自主的制度供給爲高中學校創造改革空間,形成鼓勵學校自主辦學的制度環境。

  2.解構現存的不符合多樣化發展目標的制度

  新制度經濟學通常將制度及制度結構自身的內在缺陷視爲地方政府制度供給的內部動因。由于初始的制度選擇會強化現存制度的慣性,從而形成路徑依賴。如果初始制度選擇方向正確,那麽這種慣性有利于社會經濟的發展。假如初始制度與當前發展目標存在偏差,這種慣性就會成爲制度供給的障礙。普通高中多樣化發展便存在這方面的情形,外部制度的規約因素使普通高中有限的辦學自主權,無法顯現出現實的學校特色。表現爲自上而下的單一的政府評價,學校教育體系封閉、教育管理體制僵化、學校與社會合作機制缺乏以及傳統文化的負面影響等。近兩年來,即使在各地大力動下,對現存普通高中教育管理制度的改造仍未取得明顯進展。因此,促進普通高中多樣化發展應著眼于對現有低效的或失靈的制度的解構,特別是改革某些規制功能較強且與多樣化發展核心價值相悖的制度,通過制度重新設計彌補已有制度的功能局限。對現存的不利于普通高中多樣化發展的制度的解構,主要體現爲:調整不利于普通高中學校自主辦學的制度,改變不利于識別、滿足學生個別化需求的制度,消除不利于學校課程設置多樣化的制度等。

  3.增強制度供給的協調性

  普通高中多樣化發展的制度供給是一項系統工程,需要地方政府在特定價值理念指導下整體設計。首先,要對一項制度相關要素改革實施整體設計。普通高中多樣化發展涉及到多層次相互關聯的制度的改革,需要對現存制度如何對接進行系統設計,只有形成實現相關要素關聯的制度供給機制,才能有助于實現多樣化發展的核心價值。例如,教學管理制度與評價制度改革有較大相關性,如何完善對學生學業和對高中學校的評價制度,影響到能否發揮其對于課程改革的支撐作用,這些制度應有關部門協同設計。其次,供給促進各階段教育機構合作的制度。

  普通高中多樣化發展改革的主要趨勢是向相鄰的教育階段即初中教育和高等教育延伸,因此地方政府在制度設計時應進行跨教育階段的整體設計,促進各方主體有效合作。再次,增強不同部門普通高中多樣化發展的制度供給協調性。政府在協調不同部門間關系方面具有優越性,在增加新的制度供給同時,還需要在影。向改革的關鍵環節上實現政府不同部門協同決策,共同參與制度設計與供給。

  (摘自《教育發展研究》 作者上海市教育科學研究院智力开发研究所 骈茂林)